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论BOT方式及中国利用BOT法律问题的思考

宋绍青 雷玉鹏
内容摘要：BOT是目前国际上流行的投资合作方式，日益受到我国政府的重视，并将成为今后我国引进外资投资于基础建设的重要方式。我国目前调整BOT方式的法律制度仍不健全，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，有的法律规范甚至与BOT投资方式相抵触，不利于BOT项目实施和发展。本文从：BOT方式的产生与发展；BOT投资方式特征；我国有关BOT方式的立法现状及立法障碍；对完善我国BOT法律制度的建议，这几个方面对BOT方式及在中国利用BOT所遇到的法律问题进行了阐述，着重阐述了就BOT方式进行专门立法的必要性，以实现现行法律体系与BOT方式的衔接。
关键词：BOT 法律障碍 特征 专项立法

BOT是英文Build—operate—Transfer的缩写，即建设—运营—移交，是指政府授予私营企业以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润；特许权期满时，该基础设施无偿移交给政府。[1](P142-143) BOT是国际上利用私人资本进行基础设施建设而采取的一种新型融资方式，正式提出于1984年，首倡者是土耳其总理奥扎尔，并首先应用于该国的公共设施的私有化项目，具有融资能力强，自有资本需要量小，投资收益有保障等众多优点，现已受到各国的高度重视和广泛采用。中国举办BOT项目是一项较新的工作，人们对此缺乏系统的了解和认识，现行立法与BOT投资方式所需要的法律保障尚有一定差距。因而分析我国BOT的立法现状及推行BOT方式存在的法律障碍，建立和完善我国调整BOT方式的法律制度已成为当务之急。

一、BOT方式的产生与发展

BOT投资方式的产生，可以追溯至公元前三世纪罗马法（Rocles）的有关规定，这在雅典法中有所记载。如当时通行于地中海地域的关于“海商借贷”（Maritime Loan）的规定，[2] 即以海运提单作为抵押的借贷制度的内容。在BOT投资方式下，承包商或发展商自己向银行或其他金融机构借贷。靠项目建成后的收益与该项目资产的担保得到回报，这种金融借贷性的项目投资与“海商借贷”的规定相类似。二战后，各国纷纷加速本国的基础设施建设，发达国家在进行资本与技术的输出过程中，其所采取的合资经营、合作经营等形式受到东道国尤其是发展中国家资金不足的限制。而资金和技术输出的强烈要求，又迫使其不得不考虑采取其它方式，加之发展中国家因急需资金和技术，又不得不多方式引进资金，于是BOT这种自筹资金能力强，无须资金担保的投资方式便创造性地应运而生，并且很快发展、强盛起来。它不仅解决了东道国资金短缺的困难，完成了东道国因资金困难不能完成的工程项目，也使东道国比较容易地引进了先进技术，学到了先进的管理经验，并且培养了技术骨干和技术工人，促进了东道国国民经济和科学技术的发展。BOT投资方式实际上是政府和私人企业之间就基础设施建设所建立的特许权协议关系，是“公共工程特许权”的典型形式，其在实际运用中还演化出许多类似形式。根据世界银行《1994年世界发展报告》：BOT还有BOOT（Build —Own—Operate—Transfer）和BOO（Build—Own—Operate）两种方式。

二、BOT投资方式特征

（一）BOT项目以东道国政府特许为前提和基础
BOT投资领域一般属于政府垄断经营的范围，外国投资者基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权，所谓基础设施通常包括港口、机场、铁路、公路、桥梁、隧道、电力等社会公用设施，如果没有东道国政府特许，外国私人投资根本不可能涉足公共设施等政府专营垄断的领域，也无法筹集到足以支撑项目建设所必需的巨额资金，因此,东道国政府允许外国投资者以BOT方式进入基础设施行业,实质上是东道国政府以特许协议的方式授予外国投资者的特许权,将原本只属于政府的一部分社会管理职能暂时转让给BOT项目公司经营。
（二）BOT项目众多当事方相互关系通过一系列合同进行安排
BOT项目是一个相当复杂的系统工程，法律关系众多，除主要主体是东道国政府还包括项目筹建集团、项目公司、银行金融机构、承建商、经营管理公司、保险人等一般主体，它们之间通过签订一系列合同、协议来确立、保证和调整各当事方之间的法律关系，这些合同协议共同构成了BOT投资方式的法律框架。如前所述，BOT的核心是政府特许，外国投资者要进行基础项目投资，首先要获得东道国政府的许可以及在政治上的风险和商业风险等方面的支持和保障，而其表现载体就是特许协议。因此，特许协议构成了BOT法律框架的基础。其他所有合同如贷款、工程承包、经营管理、担保等合同均是以此协议为依据，并为实现其内容服务。 [3](P66-68)
（三）BOT合同双方当事人法律地位平等，权利、义务基本对等
BOT投资方式下的合同是通过不同方式签订的，有的是由政府通过招标、投标、选择出一个各方面能力都较强的私人企业，然后再与谈判、详细拟定BOT投资协议的条款，有的是先由外商本人或外商通过其中合作者向政府提出申请，该申请被批准后，政府再与项目发起人通过谈判，签订BOT投资协议，无论哪种方式，BOT合同的主体双方都有签约或不签约的自由以及同意或不同意协议中某个条款的自由，因此，虽然BOT投资方式下合同主体的一方是政府，但当事人双方的法律地位是平等的。他们经过谈判，最终在合同上签字，每一个步骤都是双方当事人积极努力的结果，都反映了双方当事人的合意，不存在一方强迫或欺诈另一方签约的问题。
（四）特许权期限届满，BOT项目无偿交给东道国政府
由于在特许权期限内，外国投资者已偿还贷款，回收投资并赚得利润。所以，BOT项目终结时不需要进行清算，而是由东道国政府收回特许权，并全部无偿地收回整个项目，虽然政府作为一方直接参与BOT项目，但政府在特许期内不投入资金，不承担风险，项目风险全部或大部分由项目公司承担，这与传统合营形式的共同投资，共担风险的基本特点不同。

三 、我国有关BOT方式的立法现状及立法障碍

我国调整BOT方式的法律文件主要是对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（以下简称通知）和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（以下简称“联合”《通知》）同时，BOT项目融资必须符合1995看6月20日我国政府公布的《指导外商投资方向暂行规定》。《外商投资产业指导目录》以及国家外汇管理局1995年发布的《关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知》和国家计委、国家外汇管理局1997年联合发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》对包括BOT项目在内的有关项目融资的问题作出规定。此外，与BOT方式有关的法律还有《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、《能源供应和消费的规定》、《外汇控制规定》、《关于外商投资电厂建设的暂行规定》、《电力法》等，这些法律规定基本构成了我国有关BOT方式的法律保障体系，为我国BOT项目运作起到了一定的指导作用。尽管如此，我国目前调整BOT方式的法律制度仍不健全尚未形成有利于BOT项目实施的较为完善的法律环境，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，不利于BOT项目的实施和发展。
（一）两《通知》的内容存在冲突
两《通知》有关BOT方式中应否转移项目所有权问题的内容存在冲突，外经贸部的《通知》将BOT界定为“建设—运营—转交”的狭义模式，显然认为在BOT方式中不应包括转移项目的所有权，而联合《通知》第2条则规定，在特许期内项目公司拥有特许权项目的所有权，显然将BOT理解为BOOT模式，认为BOT方式中应包括转移项目所有权，两部规章内部上的冲突会造成实践中的无所适从或各行其是，不利于BOT方式在我国的良好发展。
（二）现行的外汇管理法规阻碍了BOT项目在我国的顺利实施
BOT用于我国基础设施项目，在具体实施BOT项目时，项目公司主要以境外外汇融资，而收益形式却为人民币，BOT方式的特殊性决定其不具有创汇能力，外商投资者迫切希望东道国政府允许其将当地货币兑换成外汇并可自由汇出境外，我国属于外汇管制的国家，人民币不能自由兑换，尽管1996年新的《外汇管理条例》在经常项目下实行浮动汇率制，而在资本项目下仍然实行严格管制，加上我国有关三资企业外汇收支平衡的规定对BOT方式又不适用，不仅使项目公司面临外汇兑换风险，也会遭到外汇平衡的矛盾。如果外汇平衡问题及当地货币汇兑问题不能妥善解决，将会严重挫伤外商来中国实施BOT项目的积极性，影响项目的正常经营，阻碍了BOT项目在我国的顺利实施。
（三）现行规定使谈判难度大，审批程序过于繁琐
由于BOT投资方式自身的特殊性、复杂性加上人们对BOT项目认识程度低，缺乏谈判经验，加上国家计委的《通知》关于投资回报率不允许谈判的规定，增加了谈判难度，因为，一个项目的投资回报率很低，就很难吸引外商投资者，而BOT项目的外国投资者又非常注重投资回报率的问题，很多项目的谈判围绕回报率问题要进行多轮艰苦的“拉锯式”谈判，最终也无法达成一致，使外国投资者感到投资收益无法保障，因而积极性受挫。
BOT项目及项目公司的设立，要经过复杂的审批程序，而且主管机构依照项目的投向和规模的不同采取不同的审批程序，加上官僚主义的办事作风，行政办事效率低下，使得外商投资者认为我国BOT项目的审批程序混乱，涉及诸多部门造成项目存在多处不确定性，严重挫伤外商投资者举办BOT项目积极性。

四、对完善我国BOT法律制度的建议

（一）在BOT立法中对国内外投资者做出统一规定
BOT方式既包括国际BOT方式即吸收外国投资者投资的方式，又包括国内BOT方式即吸收本国投资者投资的方式。我国属于发展中国家，多采用BOT方式中吸取外国资本投资的形式，但是也有国内民营企业承担BOT项目的可能性。比如1996年泉州市民营企业名流实业有限公司即以BOT方式承担了刺桐大桥工程的建设，所以对国内BOT方式加以规定，已是不容忽视的问题。
我认为应在BOT立法中对国内外投资者作出统一规定，但是BOT方式的特殊性使得国内外投资者共同面临着许多法律障碍。因此，有必要在BOT立法中对国内外投资者遇到的共性问题作出统一规定，以消除国内BOT方式遇到的法律障碍，减少国内外投资者的差别待遇，避免不必要的立法重复，增强立法的前瞻性。
（二）完善BOT方式中我国政府保证中的有关规定
BOT方式投资于东道国的基础设施建设，对外商投资者有利可图，而它存在超过一般投资方式极大的商业风险和政治风险，而一般商业风险外国投资者可以通过加强可行性研究以预测风险，严格管理以降低成本或向保险公司投保分散风险等方式来规避、化解，而政治风险则是BOT项目的外商投资者难以预测的。他们希望东道国政府能够提供一定程度的保证。我国法律虽未对政府为BOT项目进行保证实行禁止，但现行法律规范的规定较为含混，如1995年《中华人民共和国担保法》第8条规定“国家机关不得为担保人”。1995年外经贸部的《通知》规定：“政府机构一般不应对项目作任何形式的担保或承诺（外汇担保、贷款担保等）。
因此，人们普遍认为，政府不能对BOT项目提供保证，这是对政府保证和一般担保的混淆，使得一些外商投资者认为在中国搞BOT项目条件不成熟，风险太大，从而影响我国BOT项目的顺利开展。
而从国际实践来看，政府对BOT项目中的保证有两类：一类是对投资回报率等问题所做的商业担保，另一类是政府对项目发起人所做的政策性承诺，而我以为，我国应采用第二种担保。因为以投资回报率为例，有投资就有风险，而此类商业担保中的风险是投资者可预测的商业风险，如果承诺给予对方，则无异于将本应由投资者承担的风险转移政府身上，容易使政府陷入债务危机之中，这种做法虽然会吸引更多的投资者投资BOT项目，但无疑是在损害国家利益。因此我国BOT政府保证应仅限于第二类担保，即政府对项目发起人所作的政策性承诺，应包括以下内容：1、对BOT项目保证不实行国有化和征收，在特殊情况下根据社会公共利益的需要，对BOT项目可以依照法律程序进行征收，并给予适当的补偿。2、保证对BOT项目的外汇兑换，解决项目公司外汇平衡。3、对投资者给予竞争保护，即不在同一地区从事相同性质的基础设施建设，保证投资者的收益不会受到竞争威胁。4、保证给予投资者一定的优惠政策和鼓励措施等。
政府一旦将保证内容写入BOT协议中，就应承担起保证义务。政府一旦违反保证义务，即构成违约，应承担违约责任。而这必将影响有关国家害豁免的问题，我国长期以来都坚持国家绝对豁免主义。而BOT项目规模大，周期长，如果我国在BOT方式中仍采用此观点，则会使BOT投资者失去法律救济途径，不利于对BOT投资者的权益保护，减少投资者投资我国BOT项目的信心，从而影响BOT在我国的推行。因此，我认为，我国政府对BOT项目放弃或部分放弃国家豁免权，以加强保护投资者的合法权益，增强投资者的信心，促进BOT方式在我国的推行。
（三）在BOT投资方式中关于《ＳＣＭ协议》应注意的问题
我国《外商投资企业及外国企业所得税法》对从事基础设施建设的外资项目规定了特殊的税收减免等优惠，属于产业性税收减免优惠，是《补贴与反补贴协议》（简称《SCM协议》）中规定的可申诉补贴，可能招致别国根据《SCM协议》或其反补贴法对我国提起的反补贴指控。如果指控成立，将使我国遭受重大损失。而在BOT方式中，优惠政策又必不可少，因此，为了避免反补贴指控，应调整税收减免等优惠措施，增加《SCM协议》中的不可申诉补贴形式，如增加环保补贴和西部地区的补贴 等。
（四）进行BOT专项立法，完善我国BOT法律制度
我国尚未制定有关BOT的法律或法规，因此，我国亟需制定一部关于BOT 投融资方式的专项立法，以规范BOT方式的操作程序和运作方式，实现现行法律体系与BOT方式的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。
1、BOT立法模式的选择
中国 南非共和国


中华人民共和国和南非共和国联合公报（全文）


　　2007年2月6日，中华人民共和国和南非共和国在南非首都比勒陀利亚发表联合公报。联合公报全文如下：

中华人民共和国和南非共和国联合公报

　　一、应南非共和国总统塔博·姆贝基的邀请，中华人民共和国主席胡锦涛于2007年2月6日至8日对南非进行了国事访问。

　　二、访问期间，胡锦涛主席和姆贝基总统举行会谈，会见了菲姆齐莱·姆兰博━努卡副总统。两国领导人进行了广泛讨论，并回顾了指导中华人民共和国和南非共和国之间双边关系的原则。上述原则是在2000年签订的《中华人民共和国与南非共和国关于伙伴关系的比勒陀利亚宣言》、2004年确立的两国战略伙伴关系，以及2006年在开普敦签订的《中华人民共和国和南非共和国关于深化战略伙伴关系的合作纲要》中所确立的。双方就深化中南战略伙伴关系、落实中非合作论坛北京峰会成果以及共同关心的国际和地区问题达成广泛共识。

　　三、南方赞赏中国领导人定期对南非和非洲进行访问，尤其赞赏胡锦涛主席继去年访问非洲之后访问南非，这是胡主席第二次访南。

　　四、双方非常满意地看到，明年（2008年1月1日）将是中国与南非正式建交10周年。这是双边关系中值得纪念和庆祝的里程碑。两国国家元首在建交10周年前夕举行会晤对促进中南两国关系具有历史意义。

　　五、双方高度评价当前双边关系，满意地回顾了两国建交以来，在政治、经济、科学、技术及文化合作方面取得的长足发展。双方一致同意从战略高度看待和发展两国关系，保持高层政治往来，深化在各个领域的合作，加强在国际和非洲事务中的磋商，共同努力，推动中南关系再上新台阶。

　　六、南非政府重申坚持一个中国政策，承认中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分。中方对南方上述立场表示赞赏。

　　七、双方一致同意中华人民共和国和南非共和国之间的良好关系应按照姆贝基总统2006年11月对中国进行国事访问以及胡锦涛主席2007年2月对南非进行国事访问时确定的四项原则发展和推进。这四项原则是：

　　━━扩大政治互信和战略磋商

　　━━加强经济合作和贸易往来

　　━━开展外交磋商，加强协调配合

　　━━加强文化交往和人员往来

　　为达到以上目标，双方同意优先加强在以下领域的合作：

　　政治互信和战略磋商

　　八、双方将保持高层接触，就双边和共同感兴趣的国际及地区问题深入广泛交换意见，以建立互信和促进共同利益。

　　九、双方将促使国家双边委员会全面发挥作用，使之成为推进双边关系的重要机制。双方一致同意双边委第三次会议将于2007年在北京举行。

　　十、双方将积极塑造业已存在的中非良好关系的正面形象，并努力消除任何在此方面的负面报道和看法。

　　双边经济合作及贸易往来

　　十一、双方将致力于在确保建立平衡及互惠贸易关系的基础上鼓励扩大双边贸易。两国都将鼓励各自公司在对方国家寻求开发贸易潜力的机会。双方将按照公平、平等及互惠原则，加强在双边贸易问题上的协商。

　　十二、双方注意到在中国与南非签署农产品进出口议定书后，双方在扩大农产品贸易方面取得的进展。

　　十三、双方将继续致力于促进相互投资。中方将利用中非发展基金，鼓励中国企业赴南投资。南非积极鼓励中国企业抓住南非经济增长和良好投资环境所提供的巨大投资机会。

　　十四、双方将在落实《促进双边贸易和经济合作谅解备忘录》方面保持合作，并承诺通过友好协商解决双边贸易中可能出现的其他问题。双方同意在2007年内设立中南经贸合作网站。

　　十五、双方一致同意，进一步加强和扩大双方在共同关心领域的发展合作。中方重申支持《南非加速与共享增长倡议》及《优先技能获得联合计划》，承诺为南非人力资源开发、减贫、就业、农村发展和基础设施建设等方面提供具体支持和必要资助。南非赞赏中国政府在南居民安置开发方面所作的努力。双方承诺将探讨在这一领域继续开展合作的可能性。

　　通过外交磋商，加强合作与协调

　　十六、双方一致认为，当前国际形势继续发生深刻而复杂的变化。在发展问题上，发展中国家既面临着机遇，也面临着挑战，应加强团结与合作。中方对南非自2007年1月起担任联合国安理会非常任理事国表示祝贺。双方决定继续在联合国、世界贸易组织等国际组织中保持沟通与配合，在发展与减贫、地区冲突、南南合作与南北对话、多边贸易规则制定等重大问题上充分协调立场，共同维护发展中国家权益。

　　十七、南非祝贺中国于2006年11月成功主办中非合作论坛北京峰会。双方宣布，愿以《中非合作论坛北京峰会宣言》和《中非合作论坛━━北京行动计划（2007至2009年）》为指导，共同推进中非新型战略伙伴关系向前发展。

　　十八、中方赞赏南非在维护非洲和平、帮助发展地区经济方面发挥的作用，愿积极落实北京峰会后续行动，为非洲和平与经济复兴提供更大帮助。南方赞赏中方致力于深化中非友好合作关系的承诺，支持中方落实北京峰会后续行动的举措，愿就此与中方保持密切合作。以上行动对减贫和实现联合国千年发展目标意义尤为重大。

　　文化交流与人员往来

　　十九、双方强调应扩大文化和社会交流，包括在文教、科技、卫生、体育、旅游及航空等领域的交流与合作。

　　二十、南方祝贺中国于2006年底成功在南举办“感知中国·南非行”文化活动。中方对南方派遣舞蹈艺术团参加2006年11月中非合作论坛北京峰会文艺演出表示赞赏。

　　二十一、南方赞赏中国政府为南非政府官员和导游提供中文培训，并注意到中方承诺将继续这一项目。此外，南方对在斯泰伦布什大学设立中国研究中心，以及中国政府为南非学生赴华学习提供的全额政府奖学金表示欢迎。

　　二十二、双方重申分享主办世界杯、奥运会等重大体育赛事的经验。双方将在各自国家积极推介2008年北京奥运会和2010年南非世界杯足球赛。

　　二十三、为庆祝中华人民共和国和南非共和国建交10周年，双方将于2008年举办适当形式的文化、经济、社会、体育、外交和学术活动。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00七年二月六日于比勒陀利亚