厦门市个体银匠管理暂行规定

上一篇: 苏州市人民代表大会常务委员会关于修改《苏州国家高新技术产业开发区条例》的决定
下一篇: 中国农业银行员工持证上岗资格考试考核实施办法

国家发展和改革委员会 交通运输部


国家发展改革委、交通运输部关于规范高速公路车辆救援服务收费有关问题的通知

发改价格〔2010〕2204号


各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局、交通运输厅（局、委）、天津市市政公路管理局、上海市交通运输和港口管理局、新疆生产建设兵团发展改革委、交通局：
　　公路车辆救援对于保障高速公路的安全畅通具有重要作用。近年来，部分地区的高速公路车辆救援主体不明确，救援服务与收费行为不规范，一些执法单位违规将高速公路车辆救援指定给社会救援机构实施并收取高额费用，加重了车主负担，社会反映强烈。为规范高速公路车辆救援服务和收费行为，维护当事人合法权益，确保高速公路安全畅通，现就有关问题通知如下：
　　一、明确高速公路车辆救援服务主体。高速公路车辆救援服务是指有关单位受当事人委托将发生故障或事故的机动车拖移至指定地点并收取相关费用的行为。考虑到高速公路封闭运行等特点，今后高速公路车辆救援服务工作由高速公路经营管理单位统筹组织实施，具体工作主要由其建立的专职救援队伍承担。公安交通管理部门依法拖移违章停放车辆，属于行政执法行为，不得向当事人收取费用，也不得指定社会救援机构实施并收取费用。
　　二、健全高速公路车辆救援服务体系。各级交通运输部门和高速公路经营管理单位要将高速公路车辆救援服务纳入公路突发事件应急管理体系，在高速公路沿线统一布局施救站点，根据需要配置救援车辆和设备，并以路网管理与应急处置平台为依托，按照“快速准确、合理高效、信息服务”的原则，建立健全高速公路车辆救援服务指挥和调度系统，提高车辆救援服务效率。
　　三、规范高速公路车辆救援服务行为。高速公路经营管理单位应制定车辆救援服务标准和规程，并定期组织专职救援队伍培训和演练，提高救援能力和服务水平。要将车辆救援服务收费标准及救援电话等服务信息通过门户网站、收费站及服务区公示牌、电子信息板向社会公示。接到车辆求助信息后，高速公路经营管理单位应调度指挥就近的救援车辆和人员及时赶赴现场。事故车辆拖移至公安交通管理部门指定的地点停放。故障车辆原则上拖移至最近的高速公路出口处或服务区，也可以拖移至当事人选择的其他停放地点，但不得强行拖移车辆到指定的场所进行维修。在不影响高速公路正常运行的情况下，当事人也可以选择社会救援机构实施救助，任何单位和个人不得强制指定救援机构，也不得妨碍和阻止当事人委托的救援机构进场服务。
　　四、完善高速公路车辆救援服务收费政策。各省、自治区、直辖市价格主管部门应根据本地实际情况，会同交通运输部门对高速公路车辆救援服务实行政府指导价或政府定价。要在充分调研和成本监审的基础上，统一规范收费项目，并按照适当弥补成本原则合理制定收费标准。停放拖移车辆的地点属于专用停车场地，需要收取停车费的，停车收费标准按照当地价格主管部门的统一规定执行。其中，对在交通事故处理期间的车辆，应减免停车收费。各地高速公路经营管理单位应根据当地经济发展水平，适当增加对高速公路车辆救援的投入，确保车辆救援服务的公益性和健康发展。
　　五、强化车辆救援服务及收费的监督检查。高速公路经营管理单位在组织实施车辆救援时，救援人员应主动向当事人出示价格主管部门规定的收费项目和标准，不得自行增加收费项目、扩大收费范围或提高收费标准。各级价格、交通运输部门应加强对高速公路车辆救援服务和收费的监督检查。对于违反车辆救援服务有关规定的，各级交通运输部门应根据职责依法予以处理。对于违反有关规定乱收费的，各级价格主管部门应当严格按照《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》实施行政处罚。
　　六、全面清理规范车辆救援服务收费。各省、自治区、直辖市价格主管部门应会同交通运输等部门根据本通知精神对高速公路车辆救援服务收费进行清理规范，重新制定高速公路车辆救援服务收费办法，并于12月31日前向社会公布。对城市道路和开放式公路的车辆救援服务收费，由省、自治区、直辖市价格主管部门按照“职责明确、行为规范、收费透明”的原则，根据本地实际情况进行清理规范。各地高速公路及其他公路救援服务收费清理规范情况，请于12月31日前报国家发展改革委、交通运输部。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国家发展改革委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 交 通 运 输 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年九月十九日

摘要: 法院目前在处理农村墓地纠纷时对相关权益仅提供有限保护，原因在于我国尚不承认死后人格权。宪法对人的尊严的保护并不因死亡而立即终止。死者享有的坟墓不受侵犯的权利系从基本权利条款中导出。墓地作为生者祭祀先人之场所，是其宗教信仰自由、文化活动自由得以实现的物质条件。墓地管理人基于处置死者遗体和管理坟墓的义务而对墓地享有“准财产权”。当这些基本权利产生拘束私人的效果时，很容易与墓地所有权发生冲突，因此，可在宪法上确认农村传统宗族墓地归宗族所有，以消除这类冲突，或在民法上确立坟墓役权制度，用以限制墓地所有权，以协调这类冲突。

　　关键词: 墓地；坟墓；死者尊严；宪法；坟墓役权

　　死者在法律上虽然不再是自然人，但又经常令世人回忆起他们。那么，死者到底是不是物呢？关于这一点，不仅理论界存在争议，普通百姓的认识也是模棱两可，这直接影响了人们对待死者坟墓的态度。前不久，为扩建“陶行知纪念馆”，南京某街道办事处发布公告，与陶行知墓相邻的7500余座坟必须在25天内迁走；逾期不迁者，将视作无主坟，作深埋处理。由于迁坟时间太短，补偿太低，[1]且一些死者还曾经资助过陶行知办学，因而有村民愤而撕毁了公告。[2]问题是，即使基于公益需要必须迁坟，行政机关应有何依据，遵循什么程序，给予怎样的补偿？农村墓地在解放前还属于死者后代所有，是否因为后来我国宪法规定一切土地公有，死者及其后代对这些墓地就再无权利？政府是否有权将逾期不迁的坟墓视同无主坟，对死者遗骨就地深埋，而无需另行择地安葬？显然，这涉及到身后利益保护的法理难题—如何保护死者的尊严及其后代对墓地的权益。考虑到现行法对这一问题的“沉默”已成为农村坟山纠纷频发的主因，因此，本文首先通过整理38起祖坟纠纷案，揭示目前法院对墓地上相关权益提供保护的现状，然后围绕死者尊严的保护，就墓地所服务的权利以及如何消除或减少墓地上的权利冲突进行探讨，以期为身后利益法律保护问题的解决提供一点参考意见。

　　考虑到墓地的特殊性在于，人死亡之后，遗体被送进了坟墓，才使坟墓所依附的地基成为墓地，因此，本文对墓地上的权利探讨也相应按照从生到死、从死亡到坟墓、从坟墓到墓地、再到墓地所有权人的逻辑顺序展开。

　　一、祖坟案例归整：墓地上脆弱的权利

　　为了解法官在处理农村祖坟纠纷时对墓地上的相关权益提供何种程度的保护，笔者特搜索河南省法院网以及相关新闻报道，结合法官提供的部分案例，一共收集了法院处理的祖坟纠纷案件38起。

　　在这38起祖坟纠纷案中，有4起为挖坟掘墓刑事案，有4起是因坟山纠纷引起的行政案件，其它30起是因坟山纠纷引起的民事案件。

　　在4起挖坟掘墓刑事案中，被判侮辱罪2起（一起涉及组织挖掘他人祖坟79座，另一起涉及挖平他人15座祖坟，并将5座祖坟里的骨灰盒挖出）；故意毁坏财物罪1起（炸毁他人祖坟）；盗窃尸体罪1起（挖毁他人祖坟，并将装有骨灰的骨坛盗走收藏）。

　　在4起行政案件中，因行政机关征地引起的纠纷2起，因行政机关对民事纠纷进行处理而引起的纠纷2起。其中，引起民事纠纷的原因有二：一是在他人祖坟前建寿坟；二是一方将自己母亲葬到他人承包地里，以便与其父亲合葬（其父亲墓地经平整已变为耕地）。[3]

　　在这30起民事案件中，10起为墓地用途纠纷案，20起为挖坟毁坟侵权案。在10起墓地用途纠纷案中，法院支持经济用途优先的案件有3起（支持在墓地附近建房、修鸭舍，以及基于养猪需要必须迁坟）；支持祭祀用途优先的案件1起；对何者优先未作评判的案件4起；认为墓地所有权人或承包权人有权阻止坟主后人在墓地葬新坟的案件2起。而在数量最多的20起挖坟毁坟侵权案中，6起案件起因于一方葬坟而另一方挖坟；6起起因于建设施工毁坏他人祖坟；4起属于因葬坟引起的祖坟之间的“相邻权”纠纷；因强占他人祖坟地以及用混凝土砌封坟面引起的案件各1起；因墓木死亡引起的案件1起；起因不明的案件有1起。在这20起侵权案中，经法院判决或调解，要求被告赔偿经济损害和精神损失的案件8起；不支持赔偿经济损失，但支持赔偿精神损害的案件有6起；只支持赔偿经济损失的案件为1起；以不构成侵权、证据不足或者原告自己有过错等为由，不支持赔偿损失的案件5起。

　　通过对38起案件的归整，笔者得出了以下结论。

　　其一，活人与死人之间的利益冲突越来越需要法律的介入。在38起祖坟案件中，民事案件就占了30起，且有18起案件与经济建设活动有关。这说明在城市化进程日益加快和人口快速膨胀的时代，随着活人与死人争地的现象越来越突出，人们的观念逐步发生变化，传统用来保护死者利益的土地私有制（目前已不存在）以及用来调整活人与死人利益冲突的宗法族规与风俗习惯已经无法发挥作用，因而迫切需要法律介入活人与死人之间的利益冲突。

　　其二，墓地所有人或承包权人与坟主后代之间的权利界限不明，是导致坟山纠纷发生和裁判结果五花八门的最主要原因。例如，其中有两起案件，案情都是在自家责任地里葬坟，且责任地里都有被告的祖坟地，纠纷都是因双方权利界限不明所引起，被告也都是故意损坏原告祖坟，但其中一起案件判决不予赔偿，另一起案件则判决予以赔偿。另外，从10起墓地用途纠纷案可以看出，当墓地的祭祀用途与经济用途发生冲突时，法院倾向于认为经济用途优先于祭祀用途，或者对这一冲突予以回避，仅在极少数情况下才承认祭祀用途优先于经济用途。

　　其三，法官就挖坟毁坟行为所侵害的主体与客体的认识缺乏说服力和融贯性，即使对相应的权益予以认可，其保护力度也很弱。在20起挖坟毁坟案的判决中，既支持赔偿经济损害又支持赔偿精神损害的案件只有8起，有6起案件只判决给予精神损害赔偿，且损害赔偿数额都很低，还有5起案件以不构成侵权或者证据不足等为由不支持原告赔偿请求。无论是从4起挖坟掘墓刑事案的定罪来看，还是从挖坟毁坟民事侵权案件中认定构成侵权并有判决要旨的14起案件来看，法官对于挖坟毁坟行为侵犯的是何种权益，认识上存在巨大的差异。例如，法院虽然在这14起案件中都认为挖坟毁坟行为侵犯了生者（原告）的权益，但就侵犯的权益内容而言，有3起案件认为侵犯了原告的特殊财产或者特殊私有财产；有3起案件认为侵犯了原告对已故亲人的情感；分别认为侵犯了原告的祭祀权、名誉权、人格尊严的案件各1起；分别认为侵犯了原告的精神人格权（或精神利益）、合法权益的案件各有2起；笼统地认为对原告造成一定精神损害的案件有2起。其中，有1起案件认为挖坟行为侵犯了原告的4种权益；有4起案件认为侵犯了原告的2种权益。另外，有2起案件认为挖坟行为侵犯了死者人格利益，有1起案件认为侵犯了死者的名誉，有2起案件认为侵犯了原告父母遗骨的完整权，或原告父母坟墓遗骨完整性的合法权益。

　　调查结果显示，在挖坟毁坟案中，法官大多把死者近亲属或者后代作为受害主体，实际上是认为死者对坟墓不享有权利。应该说，这是民法逻辑上的必然推论，其法律依据是《民法通则》第9条关于“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利”的规定和法释[2001]7号司法解释。根据法释[2001]7号《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第3条的规定，自然人死亡后，其近亲属因为侵害死者姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私、遗体、遗骨的侵权行为而遭受精神痛苦，向法院起诉要求侵权人赔偿精神损害的，人民法院应当受理。最高人民法院之所以作出上述解释，可能是因为民法只调整活人之间的社会关系，以及基于对《民法通则》第9条和第10条（“公民的民事权利能力一律平等”）的理解，认为死人不可能与自然人具有平等的民事权利能力，因而不承认人死亡后还有人格权。然而，死者不能与自然人享有同样的民事权利能力的事实，并不能得出死者不能享有任何权利的结论。上述司法解释存在的问题至少有三：其一，虽然承认侵犯死者利益的行为是侵权行为，但只认可因这一侵权行为而遭受精神痛苦的近亲属，才有权要求赔偿精神损害。这不仅使得没有近亲属的死者的利益得不到保护，也使得一两百年前就已进入坟墓的先人遗体或遗骨在受到侵害的情况下，死者及其后人的利益得不到民法的保护。其二，对于玷污坟墓或者挖掘坟墓但未挖到棺材的行为，因为没有侵害到遗体、遗骨，因而死者的利益得不到民法的保护。其三，当侵害死者利益的行为系由死者近亲属实施时，即使是死者生前指定的对其身后利益进行保护的人，也无法通过诉讼制止加害行为。以上表明，民法在身后利益保护上采取依附于生者权利的保护模式，存在严重的保护漏洞和无法解决的难题。这样的漏洞，不仅使得活人与死人争地的战争更加激烈，也使人类的尊严面临严重威胁。[4]

　　当然，民法学者会争辩说，对于不能纳入民法保护的死者利益可以纳入公共利益范围并由公法加以保护。然而，这种保护模式存在两大缺陷：一是违反了辅助性原则。[5]根据辅助性原则，保护死者利益免受私人侵犯的责任，首先应属于市民社会（如公民可以就自己的身后利益在生前作出安排），仅在市民社会无力承担时，国家才应当介入。显然，将保护死者利益的任务全部交给国家，会给能力有限的国家带来巨大的负担，是一种严重不负责任的做法。二是当国家为了另一种公共利益需要而侵犯死者利益时，将面临没有任何私权利来制约公权力的难题。显然，如果能将死者坟墓不受侵犯的利益通过认可死后人格权来加以保护，那么公法保护模式的两大缺陷就能得以消除。考虑到作为根本法的宪法在构建一国法律体系方面的重要作用，下文将大胆突破传统禁区，从宪法解释的角度，立足权利的利益理论，尝试对这一问题进行探讨。

　　二、从生到死：宪法对死者尊严的保护

　　每个人注定要经历从生到死再到坟墓的过程。在人活着时，国家负有维护其尊严和保障其基本权利的义务，那么，在人死之后进入坟墓之前，国家是否因为他（或她）刚刚停止了呼吸，就基于“死人非人”的成见和“以活人为中心”之法治国理论与思考窠臼，认为已经死去的他（或她）不再享有尊严，因而国家就不再负有相应的保护义务呢？答案是否定的。宪法对人的尊严的保护并不因人的死亡而全部终止，相反应认可死后人格权。主要理由有四。

　　其一，尊重和保护死者的尊严是中国人的传统价值取向。在中国，死者为大、入土为安等根深蒂固的传统观念所表达的都是对死者尊严的尊重。例如，人死之后，其近亲属有义务按照死者的遗愿，为其穿上衣服、鞋子并戴上帽子，然后装殓进棺材，再送入坟墓。在这一过程中，死者遗体处于一种不可冒犯、不可亵渎的状态。就如同活人穿在身上的衣服是其人格尊严的物质保障一样，此时死者的衣服、棺材和坟墓也同样服务于保护死者尊严的目的，不容侵犯。无论是目前政府要求有关人员在“遗体处理时要严格遵守操作规程，要尊重死者尊严”，[6]还是历代统治者规定挖坟掘墓属于重罪，都是为了尊重和保护死者的尊严。

　　其二，保护人的尊严是高于一切的宪法价值，是具有支配力的法伦理，本身就包括了对死者尊严的保护。在德国的Mephisto案中，[7]联邦宪法法院认为，人之所以有尊严，完全取决于其之现存在（per-sonsein），即使是在人死之后，人性尊严也受保障，也是高于一切的宪法价值。德国大量判例认为人的尊严在死后也要保护的主要依据是德国《基本法》第1条第1款关于“人性尊严不容侵犯”的规定。其论证的主要理由是：“只有个人可信赖其人格形象在死后能得到基本保护，并在此期待中生活，其生前的人格尊严和个性自由发展才能得到充分的保护。”[8]依据我国《宪法》规定，“尊重和保障人权”是一切国家机关必须履行的义务，而其核心是保护人的尊严。人的尊严的核心是人的自治与自决，[9]即对自己生活的自我决定权。因此，国家必须尊重每个人在追求自身生存价值过程中的意愿，包括一个人现时的意愿和过去的意愿。当死者通过生前的安排，让自己尚未实现的人生价值在死后得以实现时，国家理当尊重和尊敬死者的遗愿。这就说明死者作为一个符号存在，依然可以是人的价值生命的承担者，也有人格和尊严，值得尊敬。将人的尊严反射到死者的尊严上，则体现为死者对自己遗存的自主处置权。因此，除非死者生前同意，否则任何人不得割取其尸体上的器官，不得将其尸体用于医学研究，不得挖掘其坟墓，不得实施有损其身后人格形象的行为，且国家应对此负有保障义务。

　　其三，许多死后利益对于维护死者的尊严至关重要，因而应通过法律拟制让死者“复活”，并让其享有人格权。因人的死亡而不能继续存在的利益，主要是经验性的利益（如不遭受痛苦的利益）与行为利益，[10]而其他利益，如作为受他人喜爱或尊敬的客体的利益、其允诺不被违背的利益以及个人的隐私和良好声誉受尊重、生前有关自己身体或财产处置的决定受尊重、作为具有某种特征的人在死后被保存或记忆等利益，并不因死亡而立即消失。[11]这些完全独立于死者近亲属及其后代的利益，对于构筑死者的人格形象和维护死者的尊严至关重要，且正如本文中38个祖坟案件所反映的，仅仅保护人活着时的人格权不能为公民人格权提供充分保护，因此有必要认可死后人格权。例如，为确保著作权人人生价值的实现，我国《著作权法》第10条和第37条对其死后人格权作出了规定。由于死者的姓名、名誉、生前的肖像、签名、表演等与一个人的个性和形象有关的特征，一旦被死者近亲属或者他人用于商业目的，就可能出现对死者的虚假描述或者暗示，或者出现虽然真实但让死者没有面子的描述或者暗示，因此，为维护死者的形象与尊严，激励生者，控制活人行为，阻止不当得利和欺诈性商业行为，[12]美国肯塔基州的法律就明确规定，一个人对上述与自己个性形成有关的因素所享有的权利，并不因死亡而终止。[13]加利福尼亚州法律也专章对属于死者的权利作出了类似规定。[14]

　　其四，通过死者生前指定的人，或者其近亲属或后代，或者国家指定的人，代为行使死后人格权，可以解决死人不可能采取行动的问题。例如，美国在解决两百多年前被废弃的墓地问题时，因为无人具有代表这些被埋葬者利益的可能性，因而法院最后为死者指定了坟墓役权的接管人或受托人，并向其支付报酬，或者确定由来自宗教团体等社会团体的志愿者作为接管人，[15]并由其在处理活人与死人利益冲突的行政程序或者司法程序中代替死者主张利益。

　　由上可见，死者虽无行为能力，也不能与活人一样具有完全的权利能力，但具有部分的权利能力，或者说其权利能够以托管的形式分配给其亲属或生前指定的人。[16]此种“人格残存说”之见解，已成为目前德国之通说，[17]反映在宪法上，就意味着国家有义务为保障死者尊严而认可死后人格权。

三、从死亡到坟墓：死者坟墓不受侵犯的权利

　　人与野兽不同：兽虽必死，但死而不埋，只有人必死，而且必埋。这种安葬礼仪表明了人类固有的尊严以及对死者尊严的尊重。