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农业部


农业部关于贯彻落实《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的意见

农市发[2007]21号


各省、自治区、直辖市及计划单列市农业（农林、农牧、农林渔业）、农机、畜牧兽医、农垦、乡镇企业、渔业、饲料工业主管厅（局、委、办），新疆生产建设兵团农业局：

　　《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）已于2007年7月26日公布实施。《特别规定》以严格责任为主线，进一步明确生产经营者的责任，强化监督管理部门的职责，加大对违法行为的处罚力度，对确保食用农产品质量安全具有十分重要的意义。为贯彻落实《特别规定》，切实做好粮油、蔬菜、水果、茶叶、食用菌、畜禽产品、水产品等食用农产品质量安全监管工作，现提出如下意见。

　　一、充分认识贯彻落实《特别规定》的重要性和紧迫性

　　（一）贯彻落实《特别规定》是保障食用农产品质量安全、构建和谐社会的重要措施。近年来，我国农产品质量安全水平不断提高，食用农产品总体上是安全、放心的。但也要看到，确保食用农产品质量安全的任务仍然艰巨，近来部分食用农产品出现的质量安全问题，引起了社会的广泛关注。食用农产品质量安全直接关系到公众健康和社会和谐稳定。贯彻落实《特别规定》有利于进一步提高食用农产品质量安全水平，是落实科学发展观，坚持以人为本和对人民群众高度负责的具体体现。各级农业行政主管部门要认清形势，提高认识，切实增强做好食用农产品质量安全监管工作的责任感和紧迫感。

　　（二）贯彻落实《特别规定》是提高农产品市场竞争力、发展现代农业的迫切要求。随着人民生活水平的提高和经济全球化进程的加快，国内外市场对食用农产品质量安全的关注越来越多，要求越来越高。设立标准、质量等技术壁垒，已经成为国际贸易保护的一个重要手段。食用农产品质量安全已经成为提高市场竞争力和影响国际贸易的关键因素。贯彻落实《特别规定》，强化食用农产品质量安全监管，有利于转变农业增长方式，实现数量与质量、安全与效益的有机结合，增强市场竞争力，推进现代农业发展。

　　（三）贯彻落实《特别规定》是农业行政主管部门履行法定职责、实现职能转变的紧迫任务。加强食用农产品质量安全监管是《农产品质量安全法》等法律法规赋予农业行政主管部门的重要职责，《特别规定》又明确要求农业行政主管部门要按照法定职责，加强源头控制，实行产前、产中、产后全程监管，进一步强化农产品质量安全工作。当前，农产品质量安全监管制度、机构、队伍、手段等不适应新形势、新任务的要求，各级农业行政主管部门要以贯彻落实《特别规定》为契机，切实转变职能，强化农产品质量安全监管能力，严格依法行政，不断提升我国食用农产品质量安全水平。

　　二、深刻领会《特别规定》的基本要求

　　（四）加大处罚力度。《特别规定》加大了对违法生产经营食品等产品的处罚力度，增设了处罚种类，提高了罚款额度。对不按照法定条件和要求从事生产经营活动，对生产、销售的产品不符合法定要求，对违法使用农业投入品等违法行为，对不履行产品召回义务的生产经营者要依法予以惩处；构成非法经营罪或者生产、销售伪劣产品等犯罪的，要依法追究刑事责任。各级农业行政主管部门要严格按照《特别规定》，从维护产业安全，维护生产经营者和消费者长远利益出发，依法加大违纪违法行为的处罚力度。

　　（五）严格监管责任。《特别规定》严格了县级以上地方人民政府和有关部门的监管职责。各级农业行政主管部门要尽快按照权责统一的要求，明确监管职责。根据《特别规定》的规定，农业行政主管部门要严格农业投入品的使用和监管；健全执法检查记录制度和违法行为记录发布制度；严肃查处各种违法行为；及时控制和处理农产品质量安全事故。

　　（六）强化执法手段。《特别规定》强化了执法手段，赋予了执法部门查封、扣押等必要的权力。农业行政主管部门要充分利用法律法规赋予的各种行政强制措施，加强对生产经营场所的现场检查，及时查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料，对不符合法定要求的食用农产品，对违法使用原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备要及时查封、扣押；对存在危害人体健康和生命安全重大隐患的生产经营场所要及时予以查封。

　　（七）突出责任追究。《特别规定》对不依法履行职责的行为建立了严格的责任追究制度。农业行政主管部门要正确理解和全面落实《特别规定》的要求，增强责任感，建立问责制。对监管措施不落实、该报告不报告、发现有违法行为的苗头不控制、该查处的不查处、该移交的不移交等行为，要及时予以处理；造成后果的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法处分。

　　三、全面实行食用农产品质量安全全程监管

　　（八）加大产地安全保护。要加强农业环境质量监测与管理，建立产地监控和评价机制，监控农产品产地安全变化动态，掌握重点区域的农业环境质量状况和变化趋势。要依法做好特定农产品的禁止生产区域划定工作，及时报政府批准公布。要加强农产品产地安全的监督检查，依法开展农业环境污染事故调查，按照法定职能和职责分工，采取有效措施及时处理，防止农业环境污染的扩散和蔓延。

　　（九）强化农业投入品监管。要完善农业投入品登记等许可制度，严格规范行政审批行为。继续深入开展农资打假专项治理行动，重点打击农药、兽药、饲料和饲料添加剂的制假售假行为，建立重大案件挂牌督查制度，实行黑名单制度，公开曝光违法生产、销售、使用农业投入品的单位和个人，公布查处结果。要严厉查处非法生产、销售、使用禁用药物和化学物质的行为，全面落实禁止生产、经营和使用甲胺磷等五种高毒农药的规定。实施农药及农药残留、兽药及兽药残留、饲料及饲料添加剂、水产品中药物残留监控计划。

　　（十）指导科学使用投入品。农业技术推广机构要采取举办培训班、印发宣传资料、现场指导等多种形式，深入普及农业投入品的使用知识，指导生产者科学、合理使用农业投入品，严格执行休药期、安全间隔期等规定，提高农民规范化种养殖技术水平。严禁使用国家明令禁止的农业投入品。要大力推广使用安全高效的农药、兽药等农业投入品，积极开展相应的技术、信息服务。

　　（十一）推动标准化生产。要针对不同产品中存在的质量安全突出问题，集中力量抓紧制修订农业标准，形成以国家标准和行业标准为主导，以地方标准和企业标准为补充的农业标准体系，加强标准的实施和监督。加快兽药及兽药残留国家标准制修订进程。地方各级农业部门要抓紧制定农产品生产技术规程，指导生产者按规程组织生产。要积极创建农业标准化示范区，推进畜禽规模化养殖和水产健康养殖。建立健全生产记录档案。大力发展无公害农产品，积极发展绿色食品，因地制宜发展有机农产品，规范“三品”认证行为，加强认证监督管理，建立退出机制。

　　（十二）严格市场准入。要督促农产品销售企业加强检验工作，督促农产品批发市场落实质量安全检验检测和报告制度，禁止销售不符合质量安全标准的产品。积极推行农产品包装和标识制度，实现责任可追溯管理。指导农产品销售企业建立健全进货检查验收制度，建立经营记录。

　　（十三）加强执法检查。依法开展农产品质量安全例行监测和执法检查，加大对产地和市场的抽查力度，增加品种类别、扩大覆盖面、提高抽查频率，及时发布农产品质量安全状况信息。向社会公开举报电话或电子信箱，依靠群众加强监管。严肃查处生产、销售不合格农产品的行为，及时追溯不合格农产品生产源头。加强行政执法与刑事司法的衔接，加大违法案件的处理力度。在重点季节和重点时期，针对农产品质量安全存在的突出问题，集中开展专项整治活动，查处违法案件，维护市场秩序，保证消费安全。

　　（十四）积极应对突发事件。要落实《农业部农产品质量安全事件应急工作机制方案》，建立农产品质量安全监测、预警、报告、举报、通报制度，做到早发现、早报告、早防治、早消除，确保快速、准确、有效处理突发事件，坚决防止事态扩大和蔓延。

　　四、进一步落实食用农产品质量安全监管的保障措施

　　（十五）建立健全领导机制。各级农业行政主管部门要高度重视，建立由主要负责人为组长的农产品质量安全工作领导小组，切实加强领导，将食用农产品质量安全监管工作列入重要议事日程。要按照属地管理原则，建立一把手负总责，主管领导负主要责任，相关部门和人员负直接责任的责任体系，将各项工作职责落实到具体单位和责任人，层层抓落实。

　　（十六）深入开展宣传培训。各级农业行政主管部门要把《特别规定》的宣传培训作为当前工作的重点，并与《农产品质量安全法》的宣传培训结合起来，抓紧制定宣传培训方案。要采取召开电视电话会议、举办培训班、召开研讨会、组织专家讲座等多种形式，加强对农业系统干部的培训，增强法制观念；要采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式，加强对生产经营者的宣传，提高生产经营者的守法意识，促进农产品有效生产。

　　（十七）加大投入力度。各级农业行政主管部门要抓紧制定本地区食用农产品质量安全管理工作规划，落实《农产品质量安全法》等法律法规要求，积极争取当地政府支持，将农产品质量安全监管等工作经费纳入财政预算，保证农产品质量安全工作的正常开展。要加快实施《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划》等项目建设规划，加强质检体系建设，更新充实仪器设备、完善检测手段，提高检验检测能力和水平。

　　（十八）加强执法队伍建设。各级农业行政主管部门要根据自身实际和工作需要，进一步整合资源，理顺体制，尽快建立与《农产品质量安全法》等法律法规赋予的职责相适应的执法体系。要继续推进综合执法改革，健全执法机构，充实执法人员，改善执法装备和条件，不断提高食用农产品质量安全监管能力和水平。

　　（十九）建立考核和责任追究制度。各级农业行政主管部门要建立食用农产品质量安全考核和责任追究制度，实行问责制。要按照法律法规明确的职责和要求，逐级签订农产品质量安全监管责任书，严格责任追究，保证各项工作落到实处。对质量监管工作中不作为、滥用职权或者有其他渎职行为的，要按照《特别规定》及相关规定严肃处理，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

　　 二〇〇七年八月二日


当前法律监督工作弱化的原因及其建议

蔡仕强


法律监督是中国特色的检察制度最本质、最主要的特征，我国宪法第129第规定，检察机关是国家的法律监督机关，明确了检察机关运用法律监督职能保障和维护宪法与法律的统一、正确实施的职权和任务。但是，由于诸多因素的原因，法律监督常被忽视，监督工作难于开展，检察机关在行使法律监督权的过程中遇到了不少问题。本文就法律监督的涵义和检察机关开展法律监督过程中存在的问题及对策谈点肤浅的看法。
一、检察机关法律监督的涵义
检察机关的法律监督，是国家赋予检察机关监督法律的执行和遵守情况，维护法律统一正确实施的一种权力。它包含：一、检察机关的法律监督权，由国家最高权力机关赋予，体现了检察机关法律监督的国家权威性；二、履行法律监督的主体是检察机关，体现了检察机关法律监督的专门性；三、检察机关的法律监督是依法监督，检察机关履行法律监督具有法律约束力；四、检察机关法律监督的内容，是国家法律的执行和遵守情况；五、检察机关法律监督的目的，是为维护国家法律统一正确的实施，保障全社会实现公平和正义。当前，社会上有一种弱化甚至否定检察机关宪法地位和司法属性的倾向，持此观点者看不到我国人民代表大会制度与西方三权分立制度的本质区别，这一观点在理论上是站不住脚的，在实践上也是脱离实际的。1982年宪法第一次明文规定了检察机关是国家法律监督机关，提高和强化了检察机关国家法律监督地位。强化法律监督，维护公平正义是检察工作的主题，是检察机关为全面建设小康社会提供法治保障的立足点和切入点。目前，检察机关的法律监督表现在：刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、监管活动监督、民事审判活动监督和行政诉讼监督。然而，以法律监督的现状来诠释法律监督应有的涵义是远远不够的，因此，不仅要从内涵而且还要从法律监督的外延应包涵的法律部类即宏观上认识法律监督，才能完整地理解法律监督应有的涵义。检察机关的法律监督是完整意义上的法律监督，即检察机关的法律监督贯穿于整个法律体系的运行，对国家制定的所有法律的统一正确实施，实行全方位法律监督。
二、当前法律监督工作弱化的原因
1、相关法律制度不完善，制约了检察机关法律监督职能的发挥。现行宪法和法律笼统规定人民检察院有权对公安、法院实行侦查、审判、执行等程序方面的监督，但对监督的具体内容、范围、方式、程序及法律效力等都没有明文规定。1983年的《人民检察院组织法》在现行职权中也仅保留刑事司法监督权及侦查、公诉为核心的公诉权能，规定的检察机关的法律监督的权能不完整，没有赋予检察机关对地方立法、行政立法、司法解释的法律监督权，既不存在护宪职权，也不存在维护国家法律统一、正确实施的职责和权力，国家法律监督机关有名无实。另外，部分法律监督权的行使缺乏规范和必要的保障手段。如检察机关在对刑事诉讼、尤其是对民事、行政诉讼进行法律监督的过程中，由于没有相应的检察处分权、制裁权作保证，法律监督易流于形式，监督机关总是力不从心、受制于人、效果不佳。比如，检察机关在办理民事行政申诉案件时，审阅法院的法律文书和诉讼案卷，进行一些必要的调查取证，本应是必不可少的环节。但《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定检察院具有调阅案卷权、调查取证权以及使用相应的民事强制措施权。在实践中，法院只同意有选择地复印案卷而不能调阅案卷，对检察机关办案是一个严重的制约，往往导致案件可能久拖不决，甚至是办不下去。
2、监督方式手段单一。目前，检察机关法律监督的方式手段主要有两种：一是诉讼活动，在诉讼中，检察机关通过各职能部门的诉讼活动来实现监督的目的；二是纠正违法，通过发出检察建议或纠正违法通知书来纠正公安、法院及其他执法机关的违法行为。仅凭这两种监督方式和手段实在难于在复杂的监督环境下发挥作用，且这仅有的两种方法还缺乏必要的权威和效力。如立案监督中，检察机关发出通知立案书后，公安机关如果仍不立案，既不提出异议，也不执行，检察机关往往束手无策，无可奈何。监督措施大多只能停留在提检察建议等层次上，方式简单，手段不足，使监督工作处于被动局面，大多数的法律监督往往是事后监督，监督滞后，效率不高。如对公安机关的侦查监督，由于侦查活动在先，且一般侦查活动是在没有检察人员参与的情况下进行，因而只能在侦查终结后，通过审查案卷进行，时过境迁，很多证据由于时间关系收集不到或已经变化，监督作用不能有效发挥。
3、监督意识不够强，监督流于形式。长期以来，检察机关一直比较强调侦查工作和审查批捕、审查起诉工作，在思想观念上、工作部署上、工作总结时和对外宣传中，过去侧重于"严打"和反贪工作，重视检察机关依法追究犯罪的一面，忽视了检察机关强化法律监督，维护司法公正的一面，从而淡化了检察机关法律监督职能。由于检察干警在思想上没有把法律监督当成检察机关的立身之本来看待，存在重侦查，轻监督，重配合，轻制约的观念，监督的意识不够强，造成开展监督的主动性不高，监督难于深入到被监督的对象或监督的过程中，流于形式，使监督工作未成为检察工作的重中之重。
4、经费短缺，制约监督全面深入发展。现行人民检察院组织法第十条明确规定我国检察机关上下级的关系为领导关系。而实际上，地方各级检察院接受的是上级检察机关和当地党委的双重领导，他们对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，这样就使得设在地方的国家检察机关，实际上成为“地方的检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。由于各地经济发展不平衡，一些落后地区的检察机关连工资得不到保障，办案费用更是让院领导头痛，随着检察业务逐年增加，经费投入比值没有相应提高或者增强不多，经费缺口越来越大，领导忙着跑关系，争取支持，正常业务无暇顾及，法律监督心有余而力不足，一些投入大的监督工作更是无法开展，法律监督纸上谈兵，成为一句空话。另外，检察干部政治、福利待遇偏低，一方面影响着现任检察人员的稳定和工作积极性，造成优秀检察人员外流，这种现象在落后的边、远山区检察院尤为严重。另一方面又影响着社会公共对检察工作的向往程度，难以大量吸引高素质的优秀人才进入检察队伍，造成检察队伍的低层次循环，检察机关人员素质不高，制约监督全面深入发展。
三、完善检察机关法律监督工作的几点建议
法律监督是立法、执法、学法之间协调发展的重要环节，随着社会的发展，对法律监督的力度及效率要求越来越高，法律监督的强化与完善势在必行。
1、法律监督工作必需紧密依靠党的领导。我国的法律监督制度的建立，是在党的领导下进行的。法律监督的巩固、完善和发展更离不开党的领导。当前，举国上下正在学习贯彻党的十六届四中全会精神，努力实践"三个代表"重要思想，为实现十六大提出的宏伟目标和各项任务团结奋斗。这就要求检察机关要更好地把坚持党的领导和依法治国有机地统一起来，进一步强化法律监督，维护公平正义。检察机关要牢固树立党的观念，开展法律监督的重点要和党在一定时期的重大工作部署相符合，服务和服从于党的中心工作。把执行法律与执行党的政策有机统一起来，保证党的路线、方针、政策贯彻到检察工作中去。工作中，检察机关的重大部署、重要决策和重要事项都要及时向当地党委请示汇报。要积极寻求当地党委政府的理解和支持，帮助排除检察机关行使法律监督权过程中遇到的干扰和阻力，同时争取地方财政支持，想方设法保障检察机关的办案经费，提高检察干警的政治、福利待遇等，解决实际困难和问题，使检察干警无后顾之忧，放心大胆的行使法律监督权。检察机关要增强责任感和使命感，树立监督意识，以公正执法为核心，强化法律监督，立检为公，执法为民，重监督，重制约，进一步强化法律监督，遏制司法腐败，维护司法公正，切实保护公民的合法权益不受侵犯。
2、应完善监督立法。多年来，法律监督工作在整个国家管理工作中没有被引起足够的重视，没有发挥出应有的作用，与我国有关法律监督的立法过于分散、没有形成一套系统完整的法律监督体系有很大关系。因此，立法机关应尽快研究制定一部符合中国国情的《法律监督法》或由权威部门对检察机关的法律监督权作一个具体、细化的规定。从法律监督的主体、内容、途径、手段、程序等方面加以详细规定，使检察机关的法律监督权以立法的形式得以确认和完善。 同时，要修改完善《人民检察院组织法》和三大基本诉讼法。上述几大法律对法律监督的内容规定明显滞后于我国的司法实际。所以，应尽快修订有关内容，扩大检察机关的监督范围，明确规定检察机关对民事、行政诉讼进行监督的职权以及监督的具体程序、监督主体与监督主体的权利义务关系，增强监督的保障措施，赋予检察机关对不接受监督造成后果的人和事处置权，维护法律监督的严肃性和权威性，使检察机关的法律监督真正成为刚性监督。
3、加快检察改革步伐，保证独立行使检察权。一是在省级以下的检察机关实行垂直领导体制。即在省委领导、省人大监督和省政府支持下，由省检察院负责对全省检察机关的人、财、物和各项检察工作直接实行领导和管理的体制。笔者认为，如果检察机关能够采取这一体制，将可以摆脱对地方财政、人事方面的依赖，减少地方保护主义的影响和制约，独立行使检察权，更好地履行法律监督职责。二是在检察机关内部实行人事分类管理体制。对检察人员实行分类管理，在逐步降低检察官比例的同时，按照《检察官法》的要求不断充实检察官队伍，这样既能保持队伍稳定，满足检察业务需要，又能在较短时间内改善检察官队伍整体职业素质结构，是双赢选择，而检察官队伍整体职业素质提高后产生的必然结果就是：建立起更加符合司法规律的突出检察官独立性的检察官管理模式。
4、加强学习，培养高素质的检察队伍。随着我国加入WTO和进入全面建设小康社会，法律监督对我们提出了更高的要求。"打铁还须自身硬"，检察机关要胜任新时期法律监督的职责，在推进依法治国进程中发挥职能作用，就必须坚持以人为本，培养一支高素质的专业化的检察队伍，真正做到敢于监督、善于监督。一方面要建立科学的人事管理机制，严把进人关，通过严格考核、选拔、淘汰制度，实现检察队伍的专业化，推动检察队伍整体素质的提高，使检察队伍拥有大批业务精通、作风过硬、秉公执法的专家型的人才。二是切实转变机关工作作风。抓好检察队伍的组织、纪律、工作作风和生活作风整顿，有效地加强检察机关的业务、队伍、制度和基础设施建设，使检察队伍与时俱进，朝气蓬勃，以饱满的热情胜任繁重的法律监督任务。